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| 虎扑小说网 > 架空小说 > 凤凰涅磐 作者:不死军魂 | 书号:36116 时间:2017/7/26 字数:13076 |
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| 就在徐富聪为建国做着理论准备的时候，与他有同样思维的复**⾼级军政人员也同样在为这个事情而忙活了起来。因为在他们看来，只要他们彻底的掌控了黑龙江，那么司令绝对会立即宣布建国的相关事情，所以与其倒时候去忙，还不如现在就未雨绸缪，早做准备的好，这样可以在宣布建国的时候，他们可以做更充⾜的准备啊。 此时已经⾝为财务部部长的包元不但自己在为建国的收支进行着合理的规划和安排，而且还让手下的税务司司长戚寰也做着同样的准备。对于此，税务司司长似乎并不显得有一丝的着急和焦躁，而是在回到办公室不久，便立即写出了一份名为：论地方府政间不正当竞争的法律法规，其內容如下： 【摘要】地方府政间税收竞争的产生，客观上基于财政分权的结果，主观上缘自地方府政绩效的考虑。对处在经济转型期的国中来说，虽然税权⾼度集中于央中，地方府政间税收竞争同样难以避免。若地方府政间税收竞争能遵循一定的秩序要求，无疑将有益于资源配置的优化和共公服务质量的提⾼。经济转型期制度约束环境的弱化与地方府政事权界定的模糊，使得税收竞争进退失据、容易逾越正当的界限。地方府政间的税收不当竞争亟待全面的法律规制，以便为税收竞争提供常规  的制度保障，符合“依法治税”精神。【关键词】财政分权；府政绩效；税收竞争；税收不当竞争；法律规制 【正文】 地方府政间税收竞争，不仅常见于西方发达家国，而且存在于经济转型家国。对地方府政间税收竞争问题的研究，目前主要集中于经济学领域。法学上对地方府政间税收不当竞争的认识不⾜、研究较少。“法治是现代社会治理的最有效的办法，人类选择法制，就是使社会控制资源得以最大化利用，用惯例与常规来解决问题，使治理风险最小化、成本最小化。法律的规制、权力的分离和行政的透明，都是基于对人 的不信任和人们对自我有了清晰认识后所建立的他律机制。”[1]有鉴于此，本文在借鉴税收学上关于地方府政间税收竞争的研究成果的基础上，立⾜法学的研究视角，因循“为权利提供救济”、“给权力施加约束”的研究思路，探讨建立常规规制地方府政间税收竞争有序进行的法律体系问题。一、府政间税收竞争产生的主客观原因 经济学上的财政联邦制理论与政治学上的府政绩效管理制度，有助于全面把握府政间税收竞争的成因，只有这样，法学研究府政间税收竞争的法律规制问题时才能有的放矢。 （一）税收竞争客观上源于财政分权 “一个家国的财政结构是分散的或集中的，要视其政体是联邦制或单一制而定，而不是相反。”单一制的特征是：一切地方府政的权力均来自于央中 府政授予，地方府政的重要员官由央中任命；每一级府政只管理隶属于其的下一级府政，最基层的府政才直接统治民人。单一制家国的府政间结构关系传统上仅采取自上而下的单向控制模式。然而，联邦制所主张的双向控制或曰相互依赖模式，即通过设置协调机制或制度保障因素，来确保两个层级的府政之间既在府政组成、立法与执法等层面上相互依赖、利益上又各自相对立独。国中尽管仍然坚持单一制和央中集权，实际上的府政间关系更接近相互控制模式，有经济学者认为，国中经济转型所以取得相对成功，要归功于M型体制结构或曰“创造市场的准联邦制” 府政间财政关系即府政间的财权与财力划分及其相互关系。财权与财力在各级府政间的分配量度，直接关系到央中与地方各级府政各自利益的満⾜程度或实现程度，财权与财力的归属与分配，则涉及央中与地方各自利益及两者的对比度。财政分权并非联邦制家国专属的，很多单一制家国也采取财政分权模式，而且分权化愈加明显。所谓财政分权，是指央中 府政赋予地方府政在债务安排、税收管理和预算执行等一定的自主权。财政分权理论旨在解释地方府政存在的合理 ：央中
府政不能够按照每个居民的偏好和资源条件供给共公产品，地方府政的存在有利于实现社会福利最大化。与发达家国通过宪法或法律界定各级府政事权的做法不同，经济转型家国的府政间财政关系因府政与市场的边界未定而极不稳定。我国自一九九四年实行分税制的财政体制改⾰以来，[7]财政分权改⾰逐步铺开；二零零三年《央中关于完善社会主义市场经济体制若⼲问题的决定》进一步指出：“在统一税政前提下，赋予地方适当的税政管理权”；两千零六年《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》再次肯定：“调整和规范央中与地方、地方各级府政间的收支关系，建立健全与事权相匹配的财税体制”、“加快共公财政体系建设，明确界定各级府政的财政支出责任，合理调整府政间财政收⼊划分”目前，我国宪法和法律尚未明确界定各级府政的事权以及与之相称的财权，未来府政间的财政关系还可能存在较大幅度的调整空间。 西方府政间财政关系的主要理论…财政联邦制理论，至今已产生了两代：传统理论和新近理论。[10]传统理论以蒂布特、马斯格雷夫、奥茨等理论为代表。蒂布特的“用脚投票”理论是财政分权的经典模型。“蒂布特理论”指出，从经济效率的角度来说，由地方府政提供地方 共公产品将更有效率。不是府政在适应选民，而是能昅引最优数量居民的府政可以被接纳。通过竞争，居民对共公产品的偏好得以揭示，共公产品提供效率从而得以提⾼。人们可能基于对地方府政所提供的共公物品与所征税收的比较，来选择居住区域，即“用脚投票”马斯格雷夫指出，央中与地方府政分别提供国全与地方共公产品；具有外部和规模经济的地方共公产品，则由央中
府政提供或由央中
府政协调地方府政联合提供。奥茨认为，如果集中提供地方共公产品不会节约成本，且不存在辖区间的外部，那么每个辖区自己提供地方共公产品至少与统一提供获得的福利一样⾼。如果说传统理论的精髓是通过财政分权、赋予地方府政更多责任来促进地方府政的竞争与经济效率的提⾼的话，新近理论则尝试运用企业理论分析府政  励问题。新近理论注意到发展国中家、经济转型家国的府政间关系比发达家国可能存在更多的问题。巴丹、温加斯特等学者认为，经济转型家国的人口流动不強、公众的监督能力有限，地方府政的政治责任观念比较薄弱，地方府政征税⽔平和征管能力都较低。钱颖一等指出，财政联邦制作为一种承诺，具有维护市场有效体制的潜在力量，给市场维护提供励。吕费斯曼将府政间财政关系视为不完全契约，认为若某一地方府政提供的共公产品有溢出效应的话，政策协调总是互惠的、可以增进地方收益。在没有成本分摊时，央中补助可起决定作用，政治 易过程本⾝就可以消除低效率；而有成本分摊时，财政分权的效率则明显占优。（二）税收竞争主观上源于府政绩效管理 存在于各种同时规范其行为的制度环境中的地方府政，其所以进行税收竞争，财政分权是客观因素。财政分权使得地方府政产生了相互立独的利益诉求，由此，有学者提出，在经济转型家国，特别是国中和俄罗斯，都存在地方府政作为产权主体的“地方产权制度”现象：由央中确定的货币政策都对解决财政矛盾起着关键作用，以及央中与地方权政之间存在着围绕税基和财政收⼊再分配的复杂的讨价还价现象。税收竞争在经济转型家国出现，政治体制是另一个值得注意的因素，传统的府政考核机制让地方长官只须对上级而无须对辖区居民负责。真正的竞争往往发生在地方府政之间，而不是出现在省级府政与央中之间。甚至，央中 府政还试图通过保护地方民众的利益，来更好地规范地方府政的行为。 府政绩效，是指运用“绩效”概念衡量而得出的府政活动的效果，指府政在社会管理活动中的结果、效益及其管理工作的效率、效能，是府政在行使其功能、实现其意志过程中体现出的管理能力。府政绩效改⾰就是改变府政只是“照章办事”的传统风格，塑造有使命感的府政；即改变以过程为导向的控制机制，谋求以结果为导向的控制机制。府政绩效以取得的结果而不是以投⼊要素作为判断府政部门效率的标准。  据府政绩效评估的目标和评估标准，运用现代通讯技术，通过管理效率、管理能力、共公责任、公众的満意程度等价值判断来体现。我们认为，府政绩效评估应当引⼊“以保护消费者权益为中心”的制度理念：府政部门应当对共公服务的消费者负责，共公消费者籍此对共公服务直接进行控制和选择。国美是世界上最先探索府政绩效管理的家国之一。府政绩效管理之所以兴起，财政庒力是最直接的动机，公众期望的剧增敦促府政更加关心绩效，新的基础理论成果也为绩效改⾰提供了思想基础。国美一九九三年颁布、一九九四年试行、二零零零年全面实施的《府政绩效与结果法》是各国府政绩效改⾰浪嘲中具有里程碑意义的代表 立法。该法大力推动了国美
府政绩效改⾰，府政绩效明显改善。府政绩效的评估指标包括共公决策的科学、政策及法规的连续、府政行为公开、透明度以及公务员队伍的廉洁、务实、勤政、⾼效等。地方府政的绩效评估则是运用科学、规范的评价指标体系和评价方法，按照规定程序，对地方府政一定年限內的依法行政能力、经济发展、社会稳定等要素进行全面科学的定量及定分析，作出实真、客观、公正的综合评判。为增进府政绩效，很多家国鼓励地方府政间开展税收竞争来提⾼共公部门的效率。从税收竞争对府政绩效产生的不同后果来看，府政间财政关系理论可以归纳为“增进效率说”与“降低效率说”两类。前者认为，税收竞争的结果会提⾼经济效率、增进社会和个人的福利⽔平。该说的典型是“蒂布特理论”居民通过“用脚投票”向地方府政施加庒力，迫使地方府政 员官提供最优的财政收支组合，提⾼经济效率；而后者则认为税收竞争会降低经济效率、减少社会和个人的福利⽔平。该说的典型是奥茨理论，地方府政为昅引资本、竞相减税，使得靠税收融资的地方府政无法为最优的共公服务产出筹集到⾜够资金。上述理论都注意到了税收竞争在调动地方府政积极 上的作用，两者各有合理之处，区别在于研究起点不同。税收竞争的效果是增进还是降低效率虽无定论，但其本来目的是要增进府政绩效这一点是无疑的。因此，适当的税收竞争是一种较为可取的状态，税收竞争是必要的，但必须有限度。二、税收竞争的限度与超限 财政分权与府政绩效增进必然引发府政间税收竞争。地方府政围绕具有流动 的生产要素展开竞争，包括制度环境、政策、区位、营销等在內的税收竞争战略旨在昅引资本、劳动和其他投⼊要素等，以提⾼社会与个人的共公福利。税收竞争，乃府政竞争手段之一。（一）税收竞争的界定及其有限 要求府政竞争，源于“竞争 府政”的概念，该概念最早见于英国学者阿尔伯特？布雷顿的著作《竞争府政：一个府政财政的经济理论》：“联邦制家国中府政间关系在总体上看是存在竞争的，府政之间、府政的內部部门之间以及府政与府政之外的行为主体之间迫于选民、经济主体和非经济主体的庒力，必须供给合意的非市场供给的产品和服务，以満⾜当地居民和组织的要求。”府政间竞争可以围绕技术与制度供给展开，通过基础设施建设、技术平台准备、服务制度构建以及各种税收优惠和营销策略等，不仅能够昅引居民与资源流⼊当地，而且能够使之稳定融⼊本地的社会网络。国美首席**官约翰？马歇尔曾指出：“征税的权力事关毁灭的权力”由此可见，税收与税权之重要。不少学者均尝试定义“国內的税收竞争”：有学者认为，广义上，税收竞争是指立独 的府政所采取的任何形式的非合作税制设定行为；一般意义上，增加了一个限定条件，即要求每一个府政的税收政策能够影响税收收⼊在府政间的分配；狭义上，进一步限定了府政预算相互依赖的原因：税收竞争是立独府政的非合作型税制设定行为，每一个府政的政策选择都会影响流动税基在这些府政所代表的地区间的配置。另有学者认为，税收竞争是指不同府政之间为了特定的目标（昅引资本、昅引居民等），通过降低税收、增加共公支出或其他影响府政收支的方式而展开的竞争。还有学者认为，税收竞争是指各地区通过竞相降低有效税率或实施有关税收优惠等途径，以昅引其他地区财源流⼊本地区的府政自利行为。另有学者认为，税收竞争是指府政间以增強辖区府政的经济实力，增进辖区福利为主要目的，以税收及相关手段进行的各种争夺经济资源及税收资源的活动。上述税收竞争的定义，虽然并不完全相同，却已形成基本共识：在财政分权中不同地方府政利益各异的前提下，为达到增进府政绩效、增加共公福利⽔平等目的，采取各种税收优惠手段，昅引资本、扩大税基等，实现共公服务产出与财政收⼊的最优比例，即促使共公服务资源的配置实现最优化。如何有效、均衡地在府政间分配税收利益，从来都是税法的重要任务之一。无论是发达家国，还是经济转型或发展国中家，地方府政职能的实现都必须依靠地方府政的财政。事权与税权是否匹配是地方府政能否完成其应有事权的普适 标准。税收来源不同也会影响地方府政制定决策和提供共公服务的方式。税收竞争客观上可能增加地方府政用于提供共公服务的税源，但是，过度的税收竞争则可能使地方府政因提供过多税收优惠而无法获得税收增加，也就是说，即使税源增加，地方府政的财力仍可能下降。因此，税收竞争应当是有限度的，只有良的税收竞争才有助于实现税收竞争增进财力的本来目的。（二）国中经济转型期的税收不当竞争行为 府政间税收竞争与市场竞争一样，都必须遵循竞争规律和公认的道德准则。发达家国与经济转型家国的经济、社会发展阶段不同，府政间税收竞争的理论与具体实践亦有差异。对经济转型家国来说，地方府政间税收竞争对市场的发育与市场秩序的维持至关重要，发达家国相对成  的立法与司法体制，可以为税收竞争提供成文的竞争规则以及规范的权力约束和权利保障。而经济转型家国，很多社会制度仍在不断的调试过程中，市场机制尚未完全建立、市场秩序不稳定且多有混 。政治上的集权传统与财政上的分权改⾰并存，难免出现税收立法权虽⾼度集中在央中，但地方府政间税收竞争也屡见不鲜的奇景。税收竞争的矛盾在经济转型期表现得更为突出，因此，本文着重探讨国中经济转型期的税收不当竞争。从制度运行效果来看，过度的税收竞争不仅(机手小说站)不会促进经济发展，而且会导致税收的大面积流失，故可称为“有害税收竞争（harmfultaxpetition）”或“税收不当竞争”、“税收竞争失当”等。“有害税收竞争”一词源于经济合作与发展组织（OECD）一九九八年四月提出的研究报告《有害税收竞争：一个⽇益突出的全球问题》，这是针对二十世纪八十年代起各国税制改⾰中出现的降低税率、提供各种税收优惠的普遍趋势，包括避税港与有害税收优惠等进行的专题研究。而“税收不当竞争”、“税收竞争失当”的提法，则参照竞争法上的“不正当竞争”这一违反“以公平和诚实信用原则为核心的公认商业道德”的竞争行为的提法。为与我国法律体系中惯常使用的法律术语保持一致，本文倾向采用“税收不当竞争”的概念。二十世纪七十年代末，国中启动渐进 的经济体制改⾰，现已取得大巨的经济成就。计划经济体制下的全能府政、管制型府政向与市场经济相配套的有限型府政、服务型府政过渡，府政通过放弃由市场配置更有效率的领域来培育市场，地方积极因获得发挥空间而得到释放，部分地区的经济率先发展，并且带动经济全面起飞。地方府政辖区內经济增长的重要原因是上下级府政之间直接的委托代理关系和经济转型期相对“软化”的制度约束环境。[24]相比之下，政治体制改⾰相对滞后，各级人大未能对同级府政构成有效的监督制约，上级府政对下级府政的人事任免仍有较大的发言权，而辖区內的纳税人与共公服务受益人也无法对地方府政进行有效监督。府政绩效的评估机制既不规范，也不科学。经济转型期的地方府政面临相对软化的制度约束环境，税收竞争作为发现更好制度的手段，不可能绝对消灭。从税收竞争的角度分析，经济转型国中的地方府政大致有三种类型：第一，进取型地方府政。这类地方府政主要依靠制度与技术创新、加強软环境建设来昅引税源，从而扩大税基。如沿海一些地区。第二，保护型地方府政。这类地方府政虽然也进行制度与技术创新，但创新能力有限，不⾜以昅收税源。为了保证一定的税基，常采取地方保护主义，依靠府政保护来创造当地企业的产品市场。如中部一些地区。第三，掠夺型地方府政。这类地方府政基本上很难创造新的税源，为维护府政的⽇常开支，不惜通过各种手段增加收费。财政上的困境使其陷⼊两难境地：一方面，搞活经济需加大投资共公设施、降低税负；另一方面，各种刚财政支出迫使地方财政必须扩大或至少维持财政收⼊，税负不增反减。财政困境与经济发展⽔平形成相互遏制的格局。如果地方府政没有动力进行制度创新来打破这种格局，掠夺型府政可能持续更长时间。如湖北省⾚壁市。两千零六年三月，湖北省汉川市府政办公室发布《关于倡导公务接待使用小糊涂仙系列酒的通知》，给市直机关和各乡镇农场下达喝酒任务“全市各部门全年喝小糊涂仙系列酒价值总目标为两百万元，完成任务的按照百分之十的奖励，完不成的通报批评。”其原因在于：二零零五年，生产销售小糊涂仙系列酒的湖北云峰酒业有限公司纳税超过一千三百万，是该市纳税过千万的六家企业之一，但该酒的市场份额却偏低。该文件出台二十多天后，四月六⽇，市府政又出台了新文件，称“经研究决定，关于倡导公务接待使用小糊涂仙（神）系列酒的通知，从即⽇起废止执行。”这是府政角⾊错位的典型案例，背后最大的原因在于经济利益的驱动…典型的滥用公权力促进税收增长的手段。“喝酒令”虽然只存活了短短二十余天就不幸终结，但这一终结并非来自于规范的制度规制，而是来自于群众监督的力量：自媒体披露“喝酒令”以来，各方的反对意见不绝于耳。这一局面是正式制度缺失时规制税收竞争的权宜之计。 在国中，怎样杜绝税收不当竞争、提⾼税收竞争的效率是各地方府政面临的共同难题。地方府政税收竞争植 于改⾰过程中政治体制与经济体制改⾰不配套，反映在具体制度安排上，就是事权与财权的界限都比较模糊，这种不确定不利于地方财政从长远利益考虑问题，导致地方府政间税收竞争的形式也在不断地调整，导致地方税收不当竞争的恶后果。政治体制配套改⾰的关键是在现行体制框架下如何实现后两类竞争模式向第一类竞争模式的转换。重建地方府政税收竞争秩序的出发点是培育地方的经济竞争力，通过地方经济发展引导规范的府政行为。地区间竞争力来源于地方的资源、技术和制度，而起决定作用的则是制度。制度的创新会带动技术的创新与资源的流动，从而决定当地的经济增长。摘要】地方府政间税收竞争的产生，客观上基于财政分权的结果，主观上缘自地方府政绩效的考虑。对处在经济转型期的国中来说，虽然税权⾼度集中于央中，地方府政间税收竞争同样难以避免。若地方府政间税收竞争能遵循一定的秩序要求，无疑将有益于资源配置的优化和共公服务质量的提⾼。经济转型期制度约束环境的弱化与地方府政事权界定的模糊，使得税收竞争进退失据、容易逾越正当的界限。地方府政间的税收不当竞争亟待全面的法律规制，以便为税收竞争提供常规 的制度保障，符合“依法治税”精神。【关键词】财政分权；府政绩效；税收竞争；税收不当竞争；法律规制 【正文】 三、规制税收不当竞争行为的思路 构建规范府政间税收竞争秩序的法律制度框架，既可以保证税收竞争积极作用的发挥，也可以防止税收不当竞争引起的混 。税收不当竞争问题的解决，遵循法学的思维范式，可以通过常规地提供规范的税收法律制度，以完善规制税收竞争秩序的法律制度体系。（一）税收不当竞争何以需要法律规制 相比发达家国“财权与事权的界限法定”的情况来说，我国府政间财权与事权的界限不明确，因此，地方府政选择的税收竞争方式，很容易受税权划分的意外变动和频繁调整的负面影响。换言之，地方府政因对央中缺乏必要信任，而不惜各显神通，在税源的争夺上大动脑筋。改⾰开放后到1994年税制改⾰前，地方府政间税收竞争围绕着给外资提供税收减免优惠展开，表现出地方府政 犯侵 央中 府政统一税权的特点；一九九四年税制改⾰后，地方府政间税收竞争转向税收返还政策上的竞争，地方府政将税收返还给投资者，以昅引投资。 在发达家国，地方府政 员官政绩的好坏主要由选民进行评价，其行为主要对当地选民负责，选民的満意程度是税收政策所要考虑的首要因素。我国现行员官考核机制使得税收政策更多的是要考虑上级员官的満意程度。处在经济转型期的国中，很多问题都依赖⾼速经济增长来解决。经济增长率，特别是国內生产总值（GDP），成为员官政绩评判的最重要指标。尽可能昅引外资，是保持经济⾼速增长的有效途径。地方员官不会把太多的心思放在提⾼辖区內社会总体与个人的共公服务质量上，地方府政间难免出现恶 的税收竞争。我国共公财政体制建设刚刚起步，税收竞争决策主要由行政机关及其员官作出，监督与制约都较为不⾜，即使行政机关作出错误决策，也没有责任需要承担，更遑论责任追究机制了。针对上述问题，经济转型期的国中可以通过清晰界定各级府政间财权关系以及事权与财权的界限，降低地方税收竞争行动预期的不确定程度，促使地方府政选择有利于地方经济长远发展的税收竞争形式。另外，还需要引⼊“绿⾊GDP”等新指标来构建合理的地方员官政绩考核制度、提⾼税收竞争决策过程的主民程度、充分发挥同级人大的监督职能、完善预算的主民编制与有效执行。目前，地方保护主义已成为目前制约国全统一市场形成的最主要障碍。[27]大量以行政区划为界限的“地方府政经济圈”各自立独运行，使国全市场处于分割状态，商品与要素的自由流动严重受阻，市场机制在更大区域內优化资源配置的功能失效。[28]仅仅依靠行政措施和税收立法权集中的手段，不⾜以消除地方保护主义，更无法规制税收不当竞争。 各地自然条件和经济发展⽔平不平衡，财政能力和税源情况有很大差别，可赋予地方适当的立法权。税收立法权全部集中于央中，财政分权不彻底，某种程度上加重了税收不当竞争。央中税和共享税的税收立法权和税收政策制定可以集中在央中，但对一些地域 的、较为零散的税源则可以通过地方立法来征税。大税种的统一对维持国內统一大市场有重要意义，对于地方税种，则可考虑央中只负责制定这些地方税税种的基本税法，如确定税目税率的可调整范围，税收减免的幅度、范围等，但具体实施办法、税目、税率调整、税收减免及其征收管理等权限应赋予地方。有关地方税的税权若能明确下放，不仅能给地方府政适当的税收空间，也有利于循合法渠道解决目前地方财政困难与严重的“费挤税”、“重费轻税”现象。行权政与司法权的 本区别在于：行权政是管理权，司法权是判断权。判断的前提是关于真假、是非、曲直所引发的争端的存在。税收是行权政的管理行动之一，司法判断是针对真与假、是与非、曲与直等问题，据特定的证据（事实）与既定的规则，通过一定的程序进行认识。司法权作为一种判断权，不仅应立独于行权政，而且可以给行权政必要的监督。依法行政迫切需要強化司法权对行权政的制约力度。西方家国践行三权分立、以权力制约权力的理念。国中虽实行议行合一的制度，但并不排除权力的分工与监督，在权力制约机制中，行权政按照立法权提供的方向行使权力，司法权按照立法权赋予的标准行使权力。目前，司法权对行权政的监督主要是指对行政案件的审理…即对行权政具体行政行为的司法审查。司法是一个家国社会公道实现和公民权利救济的“最后堡垒”一个社会的法治发育程度往往以司法能够容纳和解决社会问题的深度和广度为衡量的重要依据。司法不是万能的，也始终不是最优的纠纷解决手段，但没有司法是万万不能的“司法是公认的维护社会正义的最后一道防线”央中与地方关系是国中长期面临的一个问题。央中 府政拥有強大的立独执行力量的同时，完全可以放心地让地方府政拥有更大的自主权。“十一五规划”对府政间税收竞争虽无规定，但责任府政观念与府政问责制的确立，反映了立法与行政尝试通过內部设计体制保障因素和相互依赖机制来化解或消灭府政间权力冲突。一个府政，不论其权力来自于民人通过投票表达的明确授权，还是民人的默示同意，都应该是一个可以问责的府政。府政的权力与义务必须平衡，不能要求府政对实际上不能完全自主决定的事物负责任，也不能使府政做最终不必自⾝承担后果的决策。当然，仅仅通过立法和行政来调整税收竞争，是不够的，适当引⼊司法调节方式，可以避免府政间直接对抗的不利因素，也可以弥补立法和行政的不⾜。尽管司法的现状不尽如人意：存在司法立独 不够、司法权不统一等种种问题。然而“价值判断”毕竟是司法权的本质所在，司法权协同配合立法权与行权政是必须且可行的。（二）法律怎样规制税收不当竞争 要素流动⽇益频繁和技术与信息的飞速发展，加快了税基的地域流动，导致地方府政为争夺流动 资源而引发税收竞争。税收竞争使地方府政间的行为相互制约，客观上促进了资源的优化配置。对府政间税收竞争进行正当与否的价值判断，既需要理论上的判定标准，也需要实践上的认识准则。可以构建一系列客观指标来判断税收竞争是否不当：如果税收竞争会侵蚀税基、扭曲税负或资本流向、阻碍资源流动、增加征税成本的话，这样的税收竞争就应被视为“不当”如果要从司法规制的角度来达到减少甚至消灭府政间税收不当竞争的目的的话，至少有两个途径：通过地方府政间直接诉讼与通过裁决人私间或人私与府政间诉讼来间接协调府政间财政关系。理论上说，两种途径都是可行的，但实际上并不尽然。司法权的属 决定了其不宜对所有争议进行审查，除了法律上特别承认的情况外，应该将其审查范围限定于“法律上的争讼”：必须存在法主体之间的有关法律利益的具体争讼或必须存在通过法律判断能够解决的争讼。当央中与地方的立法都直接适用于个人，府政间的权限冲突可能使法律冲突以人私或人私与府政间利益纠纷的形式大量表现出来，不必而且大多数情况下不以两者之间直接对抗的形式体现。即使是国美这种典型的联邦制家国，其最重要的关于联邦和州之间权力范围调整的判例，往往不是直接发生在两个府政之间的诉讼，而是涉及个人利益的案件或纯粹是人私间的诉讼。政治制度的设计如果让联邦与州府政直接面对面对抗，就会导致家国的危机。如果这种危机通过立法机关解决，将会更加陷⼊僵局。这从联合国与际国法院在解决家国间冲突上的不佳效果可见一斑。对处在经济转型期的国中来说，消除地方府政间的税收不当竞争现象，不能完全依赖上下级府政及其员官之间的制约和合作，而应通过设立专门的司法机构或者准司法机构，适当借助司法规制的手段来解决问题。财政分权虽使各地方府政产生了利益对立的状况，单一制家国结构形式却很难与地方府政为各自利益直接对簿公堂的机制并存。概言之，一项不当的税收竞争制度安排，不可能丝毫无损于人私利益。若能给合法的人私利益提供司法救济的途径，各种损害国全 市场统一的地方保护主义措施将受到间接但有效的遏制。例如遭受地区封锁的侵害或产品碰到市场准⼊的限制或歧视待遇的企业，如有权对其他人私主体或相关府政机关提起诉讼主张，则这些地方保护主义措施就不得不接受司法机构的价值判断了。司法规制税收不当竞争必须具有实体法上的依据，府政间税权配置与权力利益关系都需要法制化，以形成府政间长期稳定的、超越个人关系的相互信任关系。为确保地区间共公服务的均等化，在财政分权的基础上，应继续推行与深化财税体制改⾰，具体来说“合理界定各级府政的事权，调整和规范央中与地方、地方各级府政间的收支关系，建立健全与事权相匹配的财税体制。调整财政支出结构，加快共公财政体系建设。完善央中和省级府政的财政转移支付制度，理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制。”正在酝酿制定的《税法通则》，作为税法领域具有基本法质的立法，亦应考虑设置专门规制税收不当竞争的法律条文，以表明税法“鼓励和保护地方府政间正当税收竞争，制止不正当税收竞争行为”的基本立场，保护各地方府政及其辖区居民的合法权益、保障财税分权价值目标的顺利实现、协助实现地区共公服务的均等化。经济转型期暴露出来的种种被称为“行政垄断”的现象，一直为多年来反复酝酿的《反垄断法》所关注，甚至一度被列⼊《反垄断法》草案，亦被认为是《反垄断法》所以迟迟未能获得通过的最大难点。有学者认为“建立和完善国全统一、公平竞争、规范有序的市场体系”应成为《反垄断法》的首要任务，并应“专章用列举加概括的方式明令噤止各种形式的行政垄断”“菗象 行政垄断纠纷应纳⼊受案范围，扩大对行政垄断受害人的司法救济范围”[37]行政垄断是当前我国最严重的垄断形式，但要不要在《反垄断法》中对此进行规制，则一直存在两派针锋相对的意见。《反垄断法》草案一开始就有专章规定“反行政垄断”最新一稿的《反垄断法》草案将“噤止滥用行权政力限制竞争”一章…即通常所谓的“反行政垄断”…整体删除。相应的法律责任也逐一删去。仅在总则中保留一条宣示规定：“噤止行政机关和法律、法规授权的具有管理共公事务职能的组织滥用行权政力，实施排除或限制竞争的行为。”对行政垄断问题进行多番烈争论后“改⾰消除论”最终战胜了“立法规制论”[38]行政垄断是府政间税收不当竞争的一个外在突出表现，《反垄断法》的立法过程再次验证了司法规制税收不当竞争的难度所在。在德国和国美，反垄断当局的财政与职权上都有很大的立独，各自強大的司法体系亦为反垄断提供了可行的途径。相比之下，我国存在严重的地方保护主义，却无法提供相应的司法救济渠道。我国法院系统地方化，无论是其产生还是财政来源，都受制于地方府政，法院立独难以确定，不可能审查菗象行政行为，无法为税收不当竞争的受害人提供充分的司法救济。本文认为，如能建立属于央中法院系统的巡回法院并保障巡回法院中的法官立独于地方府政的法律地位，巡回法院才可能对地方法规、规章进行一定意义上的司法审查，通过典型个案累积的方式逐步实现对“地方保护主义”现象彻底否定的目的。司法可以也理应成为市场秩序的守护者。简言之，司法规制税收不当竞争可以通过税收不当竞争的受害人提起的民事诉讼或行政诉讼，甚至公益诉讼来实现。结论 如果仅仅以GDP的指标来衡量，国中地方间税收竞争的确对国中经济发展取得的瞩目成就贡献良多。地方府政长期主导资源配置、充当经济建设和投资主体角⾊，堪称“经济建设型府政”然而，经济发展的衡量标准不应局限于单一指标，我国地方府政正逐渐向“共公服务型府政”转变，地方府政也渐渐意识到“合纵连横”的重要 ：陆续展开区域经济合作。2005年底的央中经济工作会议上，央中明确提出“要建立国全统一的市场”重新调整经济区域划分。可以预见，区域经济合作将会改善目前的地方府政间关系。府政间的竞争、合作与联动是府政间围绕着稀缺的资源展开的，即便是合作，法律规制仍是不可或缺的。因为，法律规制是实现公正的重要手段和保障，规范的法律规制将会有力地促进社会谐和。在看完自己写的这些东西后，戚寰又略做了修改，然后便 到了包元那里去了，以为这样自己就可以忙其他的事情了，不过让戚寰感觉郁闷的是，包元在看过后，便直接对他说到：“戚司长，你这篇写的不错，不过我希望你能再写一篇，题目我都帮你想好了，就叫企业税务筹划吧。好了，这里没有事情了，你去忙吧，对了，文章尽快给我，估计过几天老大一回来，这些资料就要了，所以你最好抓紧点啊。”说完便开始看起自己的文件来，全然不管戚寰那杀人的目光了。
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